Cuando llegas a los artículos 8 a 13 de la Ley 40/2015, te encuentras con cinco figuras que parecen primas hermanas: delegación de competencias, avocación, encomienda de gestión, delegación de firma y suplencia. Todas tienen que ver con quién actúa dentro de la Administración, pero cada una tiene una función, y a veces las diferencias entre ellas son sutiles. No te engaño si te digo que he tenido que revisar varias veces la ley y mis apuntes para escribir este artículo, pero creo que después de acabarlo, ni tú ni yo vamos a tener problemas en diferenciarlas.
Porque no es igual que otro órgano resuelva un expediente, que se limite a hacer un trabajo técnico, que simplemente firme una resolución. La Ley 40/2015 distingue esas situaciones por una razón, y entenderlas es la forma más sencilla de memorizarlas después.
¿Qué diferencia hay entre delegación, avocación y encomienda de gestión?
Empecemos por el artículo 8 de la Ley 40/2015, de Régimen Jurídico del Sector Público: la competencia es irrenunciable. O dicho de otra forma, si un órgano tiene atribuida una competencia, no puede desprenderse de ella cuando le apetezca.
Ahora bien, la propia ley permite organizar su ejercicio mediante distintas técnicas. Por eso hay que separar dos ideas: titularidad de la competencia (a quién se la atribuye el ordenamiento) y ejercicio (quién realiza las actuaciones correspondientes). Las figuras que veremos no transmiten la titularidad. Por eso hay que distinguirlas de la desconcentración a la que se refiere el artículo 8.2 que sí que consiste precisamente en trasladar tanto la titularidad como el ejercicio, si se cumplen los requisitos previstos.
Si quieres situar este tema dentro del conjunto de normas que estudias, tienes nuestra guía de Derecho Administrativo para oposiciones. Con ese punto de partida, las tres diferencias principales son bastante claras. Delegar es permitir que otro órgano ejerza una competencia propia; avocar es asumir el conocimiento de uno o varios asuntos que corresponderían a otro órgano en los supuestos legales; y encomendar es encargar actividades materiales o técnicas sin entregar la decisión jurídica. Vamos por partes.
Delegación de competencias: qué es y cómo funciona
El artículo 9 de la LRJSP permite que un órgano administrativo delegue el ejercicio, no la titularidad, de competencias que tiene atribuidas. Puede hacerlo en otro órgano de su misma Administración, aunque no dependa jerárquicamente de él, o en determinados organismos públicos y entidades de Derecho público vinculados o dependientes.
Ese último detalle es más importante de lo que parece: que la resolución la tramite y firme materialmente el órgano delegado no cambia su imputación jurídica. Además, el acto debe indicar expresamente que se dicta por delegación.
¿Vale cualquier delegación? No. El artículo 9 contiene varios límites. No cabe delegar, entre otras materias, la adopción de disposiciones de carácter general, la resolución de recursos en los órganos que dictaron los actos recurridos ni las materias excluidas por una norma con rango de ley. También están vedados determinados asuntos de relaciones institucionales. Tampoco se puede volver a delegar una competencia ejercida por delegación, salvo autorización expresa de una ley.
Que un procedimiento exija un informe o dictamen preceptivo no impide por sí solo delegar su resolución. Lo que prohíbe el artículo 9.5 es efectuar esa delegación cuando el informe o dictamen preceptivo ya se ha emitido en el procedimiento correspondiente.
La delegación y su revocación deben publicarse en el boletín oficial correspondiente. En la Administración General del Estado también rigen requisitos de aprobación previa que varían según los órganos implicados (art. 9.1). Y la delegación puede revocarse en cualquier momento por el órgano que la confirió. Si la competencia corresponde a un órgano colegiado y exige un quórum o mayoría especial, esa misma exigencia rige para acordar su delegación (art. 9.7).
Avocación: cuando un órgano superior asume un asunto
La avocación del artículo 10 permite que un órgano superior asuma para sí el conocimiento de uno o varios asuntos concretos cuya resolución corresponda, ordinariamente o por delegación, a órganos administrativos dependientes de él. Para ello deben concurrir circunstancias de índole técnica, económica, social, jurídica o territorial que lo hagan conveniente.
Fíjate en «ordinariamente o por delegación». Es la expresión que impide explicar la avocación como si consistiera únicamente en recuperar algo que antes se había delegado. Puede haber avocación sin que haya existido delegación alguna.
Hay además una excepción a la regla de la superioridad jerárquica: cuando la competencia se delegó en un órgano no dependiente jerárquicamente, solo puede avocar el asunto el órgano delegante.
La avocación exige acuerdo motivado, que debe notificarse a los interesados, si los hay, antes o al mismo tiempo que la resolución final. El artículo 10 no establece una obligación general de publicarlo en el boletín oficial. Tampoco cabe recurso autónomo contra el acuerdo de avocación, aunque podrá discutirse al recurrir, en su caso, la resolución del procedimiento. Si necesitas repasar el marco general de los actos y recursos, consulta nuestra guía de la Ley 39/2015 para oposiciones.
Avocar un expediente no equivale a dejar sin efecto toda la delegación. Se asume el asunto o los asuntos afectados, no se reorganiza necesariamente la competencia para el futuro.
Precisamente para evitar este tipo de confusiones, cuando preparamos el Manual de la Ley 40/2015 quisimos colocar las aclaraciones junto al articulado y acompañarlas de cuadros. Memorizar qué dice cada artículo está bien; distinguir qué ocurre realmente en un expediente es bastante más útil.
Encomienda de gestión: qué se encomienda realmente
La encomienda de gestión (art. 11 LRJSP) responde a una necesidad diferente: un órgano o entidad de Derecho público necesita que otro órgano o entidad de Derecho público realice determinadas actividades materiales o técnicas de su competencia, por razones de eficacia o porque no dispone de los medios técnicos idóneos.
Así que el órgano encomendado puede aportar el análisis técnico, pero no pasa a ser competente para conceder o denegar las ayudas solo porque haya hecho el trabajo. El artículo 11 es explícito: la encomienda no cede ni la titularidad ni los elementos sustantivos del ejercicio de la competencia.
¿Cómo se formaliza una encomienda de gestión?
También hay que mirar a quién se encomienda y cómo se formaliza. Si los órganos o entidades pertenecen a la misma Administración, se aplica su normativa propia y, en defecto de esta, un acuerdo expreso de los intervinientes. El instrumento de formalización y la resolución de la encomienda deben publicarse para su eficacia. Además, el acuerdo debe precisar, entre otros extremos, las actividades afectadas, el plazo de vigencia y la naturaleza y alcance de la gestión.
Si pertenecen a Administraciones diferentes, la regla es formalizar un convenio y publicarlo en el boletín correspondiente, con la excepción específica de gestión ordinaria de servicios autonómicos por diputaciones, cabildos o consejos insulares, sometida a la legislación de régimen local (art. 11.3).
¿Es lo mismo una encomienda de gestión que un contrato público?
Y no, encomienda de gestión no es sinónimo de contratar un servicio. El artículo 11 excluye las prestaciones propias de los contratos regulados por la legislación de contratación pública: en esos casos se aplica ese régimen. Tampoco conviene confundirla con el encargo a medios propios personificados del artículo 32 de la Ley 9/2017, de Contratos del Sector Público, que tiene sus propios requisitos. Que dos técnicas sirvan para organizar trabajos no las convierte en intercambiables.
¿Y la delegación de firma y la suplencia?
Aquí la clave es preguntarse si otra persona firma o si alguien sustituye temporalmente al titular.
Delegación de firma (art. 12)
En la delegación de firma, el titular de un órgano permite que firme sus resoluciones y actos el titular de un órgano o unidad administrativa dependiente de él, dentro de los límites del artículo 9. Se puede delegar la firma incluso respecto de competencias que el órgano ejerce por delegación. No cambia la competencia ni quién adopta jurídicamente la decisión, y no necesita publicación para ser válida. Eso sí, en el acto debe constar que se firma por delegación y cuál es la autoridad de procedencia.
Por ejemplo, una directora general conserva la competencia para resolver un asunto, pero delega la firma de sus resoluciones en el titular de una unidad dependiente. No le está delegando la facultad de decidir, sino la firma del documento.
Suplencia (art. 13)
La suplencia cubre otra situación: el titular del órgano está ausente, enfermo, el puesto está vacante o se ha declarado su abstención o recusación. En tales casos se designa quién lo suple conforme a las reglas aplicables. Si no se ha designado suplente, la competencia se ejerce por quien designe el órgano inmediato superior del titular. El suplente ejerce temporalmente las funciones del titular, sin que cambie la competencia del órgano ni sea necesaria publicación para la validez de la suplencia. Los actos deben identificar tanto al titular suplido como a quien efectivamente lo sustituye.
La distinción es sencilla: en la delegación de firma se encarga firmar; en la suplencia se sustituye temporalmente al titular. Y ambas se diferencian de la delegación de competencias, que sí atribuye a otro órgano el ejercicio de la competencia delegada.
Tabla comparativa: las cinco figuras de la Ley 40/2015
Ahora sí, vamos a ponerlas juntas. En móvil puedes desplazar la tabla horizontalmente para leer todas las columnas sin reducir la letra al tamaño de una nota a pie de página.
| Figura | Finalidad | Quién actúa | Titularidad y ejercicio | Forma y publicidad |
|---|---|---|---|---|
| Delegación Art. 9 | Que otro órgano ejerza la competencia. | Órgano delegado, en los términos legales. | Titularidad en el delegante; ejercicio delegado. El acto se considera del delegante. | Acuerdo y revocación publicados. Aprobaciones previas cuando procedan. Indicación de la delegación en el acto. |
| Avocación Art. 10 | Asumir uno o varios asuntos concretos. | Órgano superior o, en el supuesto excepcional, el delegante. | Se asume el conocimiento del asunto; no se transmite con carácter general la titularidad. | Acuerdo motivado; notificación a interesados antes o simultáneamente a la resolución final. Sin recurso autónomo. |
| Encomienda Art. 11 | Realizar actividades materiales o técnicas. | Órgano o entidad encomendado ejecuta las actividades; el encomendante dicta los actos jurídicos. | No se ceden titularidad ni elementos sustantivos del ejercicio. | Formalización según normativa propia o mediante convenio entre Administraciones; publicación conforme al art. 11.3. |
| Firma Art. 12 | Que otro titular firme. | Titular de órgano o unidad dependiente. | No se altera la competencia ni se traslada la decisión. | No precisa publicación; debe constar delegación de firma y autoridad de procedencia. |
| Suplencia Art. 13 | Sustituir temporalmente al titular. | Suplente designado conforme a las reglas aplicables. | No cambia la competencia del órgano; el suplente ejerce temporalmente sus funciones. | No precisa publicación para su validez; se identifican titular suplido y suplente. |
Cómo distinguirlas en una pregunta de oposición
No hace falta aprenderse cinco párrafos de memoria para descubrir cuál es la figura correcta. Busca qué cambia realmente en el enunciado: la capacidad de resolver, el asunto concreto, la ejecución material, la firma o la persona que ocupa temporalmente el lugar del titular.
Una Dirección General publica un acuerdo para que otro órgano resuelva, en adelante, determinados expedientes de su competencia. Las resoluciones deben indicar esa circunstancia. Solución: delegación de competencias. Se ha trasladado el ejercicio, no la titularidad. Si el órgano delegado no es jerárquicamente dependiente, eso no descarta automáticamente la delegación.
Un órgano superior asume motivadamente un expediente que normalmente debía resolver un órgano dependiente. Se lo notifica al interesado al comunicarle la resolución final. Solución: avocación. No hace falta delegación previa y el momento de la notificación encaja con el artículo 10.2.
Un órgano sigue decidiendo, pero el titular de una unidad dependiente firma sus actos. Meses después, el titular del órgano enferma y otra persona pasa a sustituirlo temporalmente. Solución: primero delegación de firma y después suplencia. El resultado visible puede parecer parecido —firma alguien distinto—, pero jurídicamente no ha ocurrido lo mismo.
Si lo que cambia es quién realiza las comprobaciones técnicas y la resolución sigue en manos del órgano originario, piensa en encomienda de gestión, no en delegación de competencias.
Quédate con esto
Para distinguir estas figuras, no empieces por memorizar cinco definiciones casi iguales. Hazte tres preguntas: ¿quién decide?, ¿quién realiza el trabajo?, ¿por qué actúa alguien distinto del titular habitual?
Si se delega el ejercicio, estás ante el artículo 9. Si un órgano asume uno o varios asuntos en los términos legales, artículo 10. Si se encargan tareas materiales o técnicas sin ceder la decisión, artículo 11. Y si solo cambia quién firma o quién sustituye temporalmente al titular, artículos 12 y 13.
La legislación tiene sus matices, desde luego. Pero una vez separas decidir, ejecutar, firmar y sustituir, estas cinco figuras dejan de parecer la misma cosa con cinco nombres diferentes.
