Diferencias entre reglamento y acto administrativo. No las tienes tan claras como crees

Reglamento, acto administrativo, decreto, disposición administrativa general, resolución, acto general, acto singular, orden… Distinguir cuándo estamos ante cada una de ellas no es tan difícil como con las Kardashian pero tampoco es tan sencillo como crees. A veces no hay unanimidad ni en la doctrina.

Si acabas de empezar con el derecho administrativo te sonarán todos los conceptos anteriores pero seguramente no sepas la diferencia entre ellos. Y si ya llevas horas de vuelo encima sabrás que una disposición general, una orden o un decreto son reglamentos y que una resolución es un acto administrativo pero quizá dudas todavía si por ejemplo una convocatoria de oposiciones se encuentra en el primer o en el segundo grupo.

En cualquiera de los dos casos, estás obligado a leer hasta el final este artículo. Si eres de los primeros vas a salir de aquí diferenciando meridianamente dos de los conceptos más importantes del derecho administrativo, si eres de los segundos vas a ponerte a prueba y quién sabe si a llevarte una curita de humildad.

El Reglamento: concepto y características

Como decíamos, si ya vienes vareado quizá puedas saltarte estos dos primeros apartados e ir directamente al tercero donde está la chicha del artículo. Si quieres repasar conceptos básicos puedes quedarte, vamos a volver a primero de carrera.

También conocidos como disposición administrativa de carácter general o disposición administrativa a secas. Así denomina los reglamentos por ejemplo la Ley 39/2015 de Procedimiento Administrativo Común.

Cuando en su artículo 106.2 habla de la revisión de oficio de las «disposiciones administrativas» no se está refiriendo a otra cosa que los reglamentos.

Podemos definir los reglamentos como aquellas normas jurídicas cuya competencia pertenece al poder ejecutivo y que se integran en el sistema de fuentes del derecho como fuente primaria por delante de la costumbre y los principios generales del derecho pero subordinada a la ley.

También habrás oído hablar de ellos como Decretos, pero hay que tener cuidado de no confundirlos con los Decretos-Leyes o los Decretos Legislativos, pues aunque proceden todos del poder ejecutivo, los segundos tienen fuerza de ley mientras que los reglamentos carecen de tal rango.

Entre sus características principales podemos destacar; *Que son disposiciones normativas generales que obligan a los ciudadanos y a todos los poderes públicos. *Que proceden de las Administraciones Públicas y que ningún órgano no perteneciente a la Administración puede dictar reglamentos. *Principio de inderogabilidad de los reglamentos: las resoluciones administrativas de carácter particular no podrán vulnerar lo establecido en una disposición de carácter general, aunque aquéllas tengan grado igual o superior a estas *Los reglamentos son fuente del Derecho, estando por debajo de la ley en la escala de jerarquía normativa. *Que están subordinados a la ley, y por tanto son revisables ante la jurisdicción contencioso-administrativa.

El Acto Administrativo: concepto y características

Fernando Garrido Falla, considerado uno de los padres del Derecho Público español, adopta la definición de acto administrativo de Zanobinni: «es acto administrativo cualquier declaración de voluntad, de deseo, de conocimiento o de juicio realizada por un sujeto de la Administración Pública en el ejercicio de una potestad administrativa». Pero ojo, García de Enterría ya nos dice que esa potestad debe ser diferente a la potestad reglamentaria. Por tanto, y dependiendo de cuál de sus súper poderes decida utilizar la administración, estaremos ante un acto administrativo o ante un reglamento.

Y de esta misma definición ya podemos deducir las características principales de acto administrativo: *Es una declaración, por lo que dejamos fuera cualquier actividad material o técnica de la Administración como las ejecuciones o coacciones. *Es una declaración de voluntad, deseo, juicio o conocimiento, lo que permite distinguir entre los actos-negocios jurídicos y los meros actos administrativos. *La declaración, igual que ocurría con los reglamentos, debe proceder de una Administración Pública y no puede emanar de cualquier otro órgano público que no sea Administración ni actúe como tal (por ejemplo el poder judicial o el legislativo). *En el ejercicio de una potestad administrativa por lo que excluimos los actos privados de la Administración (por ejemplo una compraventa), los actos políticos del Gobierno y los actos de la Administración con potestad legislativa delegada (por ejemplo un Decreto-Ley). Además, tampoco son actos administrativos los contratos del sector público. *Que esa potestad sea distinta de la reglamentaria, por lo que marcamos ya una diferencia clara entre acto administrativo y reglamento.

Diferencias entre acto administrativo y reglamento

Puestas ya las cartas sobre la mesa y conociendo la definición y características de ambos conceptos podemos entrar ya en harina. Cómo diferenciamos un acto administrativo de un reglamento.

No es tarea tan sencilla como pueda parecer ya que en determinadas actuaciones de la administración, la diferencia se vuelve difusa. Tanto es así, que el mismo Tribunal Supremo en su sentencia 3287/2022 de 19 de septiembre de 2022 ha tenido que pronunciarse. Ahí es nada.

Así pues, vamos a utilizar los fundamentos de derecho de dicha sentencia como guía para ir desgranando las diferencias entre ambos tipos de actuación administrativa.

En primer lugar, el reglamento se distingue del acto administrativo en que aquél es una norma jurídica de carácter general, constituyendo la manifestación del poder de creación de normas que tiene reconocida la administración. Se integran por tanto en el Ordenamiento jurídico al cual innovan. «Ello significa que los preceptos reglamentarios se caracterizan por establecer mandatos o prohibiciones de alcance general y abstracto: no se dirigen a una o varias personas determinadas, sino a todos aquéllos que se encuentren en el supuesto de hecho de la norma (generalidad); y no regulan un único caso o situación, sino que se aplican a todos aquellos casos que en el futuro puedan producirse.»

A este respecto, la principal confusión suele darse con los actos administrativos generales, que son aquellos que también afectan a una pluralidad indeterminada de personas (frente a los actos administrativos singulares, como podría ser una multa de tráfico, que tienen un único destinatario en concreto). Sin embargo, estos y a diferencia de los reglamentos, se refieren a un caso concreto y agotan su eficacia una vez aplicados al mismo de manera que «si vuelve a producirse una situación similar, será necesario dictar un nuevo acto administrativo general».

Piensa en la convocatoria de un proceso selectivo de oposición dictada por el órgano competente. En este caso estamos ante un acto administrativo general que podríamos confundir con un reglamento ya que va dirigido a todos los destinatarios que se encuentren bajo su supuesto de hecho y que no están individualizados (son todas las personas que cumplan los requisitos para inscribirse en el proceso selectivo). Sin embargo, este acto no tiene naturaleza normativa (si no más bien se limita a aplicar el resto de normas como serán las bases generales de dicha oposición contenidas en las diferentes leyes y reglamentos reguladoras de la función pública), agotará su vigencia una vez finalice el proceso selectivo (se elaborará una resolución por cada convocatoria que se quiera sacar) y no se integra en el ordenamiento jurídico ya que no tiene vocación de permanencia.

En segundo lugar, y si aún con todo lo anterior no me crees, la prueba irrefutable la puedes ver en el pie de recursos. Si acudes al final de cualquier convocatoria de oposiciones, verás los recursos administrativos que caben contra ella. Esto sin embargo no sería posible en caso de que se tratara de una norma reglamentaria ya que como sabemos estos solo son recurribles ante la jurisdicción contencioso-administrativa de forma directa. Art. 112.3 Ley 39/2015 «Contra las disposiciones administrativas de carácter general no cabrá recurso en vía administrativa».

Así lo recuerda el TS cuando nos dice que los reglamentos y consecuencia de su diferente procedimiento de elaboración (los reglamentos estatales se ajustan al procedimiento establecido en la Ley del Gobierno mientras que los actos administrativos se elaborarán de acuerdo a la LPAC 39/2015), también tienen un régimen diferente de impugnación pues «la invalidez de los reglamentos es siempre nulidad de pleno Derecho, según el art. 47 de la Ley de Procedimiento Administrativo Común; y los reglamentos admiten ser impugnados indirectamente con ocasión de los actos administrativos de aplicación de los mismos, de conformidad con el art. 26 de la Ley de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa. Estos rasgos no concurren en los actos administrativos generales, que siguen, en principio, el régimen jurídico del acto administrativo.»

Por último, la mencionada sentencia también hace una precisión sobre determinadas normas reglamentarias que pueden contener incluso apartados que no tienen alcance general pero que a pesar de ello siguen teniendo carácter normativo. «Ello ocurre con cierta frecuencia con los planes de urbanismo: que sean reglamentos, tal como viene siendo tradicionalmente afirmado por la jurisprudencia, no es obstáculo para que algunas de sus determinaciones se refieran a situaciones singulares y concretas. De aquí pueden surgir dificultades interpretativas y aplicativas con respecto a esos enunciados prescriptivos que no son generales y abstractos; pero ello no obsta a que el texto, considerado en su conjunto, deba calificarse como reglamento.»

Conclusiones

Una explicación solo es realmente buena si incluso los más vagos de la clase se quedan con la idea principal. Y en este blog tenéis cabida todos, así que ahí va un buen resumen para dummies del derecho administrativo sobre las diferencias entre acto administrativo y reglamento:

1. Diversidad de procedimiento para su aprobación
2. Publicación en Boletines oficiales de los reglamentos frente a la notificación de los actos administrativos.
3. Periodo de vacatio legis del reglamento (que será la establecida por el derecho civil) frente a la eficacia inmediata del acto.
4. Libre derogabilidad de los reglamentos frente a condicionantes de forma y materiales para anular los actos administrativos declarativos de derechos.
5. Sanción de nulidad de pleno derecho para los reglamentos ilegales frente a la anulabilidad de los actos.
6. Recurribilidad judicial directa del reglamento sin previo recurso administrativo frente a la obligatoriedad de los mismos para el acto administrativo (salvo que agoten la vía administrativa).

Si después de esto sigues teniendo dudas, sígueme por aquí y veremos qué podemos hacer contigo.

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