El Congreso tumbó el llamado «decreto Maricarmen» el 2 de octubre. Tres días después, el Gobierno anuncia que quiere aprobar nuevas medidas de vivienda para que las convalide la Diputación Permanente una vez disueltas las Cortes. La pregunta es bastante razonable: ¿puede hacerse esto? Para responderla hay que entender cómo funciona de verdad un real decreto-ley, qué significa convalidarlo y por qué la aritmética parlamentaria cambia cuando entra en juego la Diputación Permanente.
- Cuándo puede el Gobierno dictar normas con rango de ley
- Qué es un real decreto-ley y cómo se convalida
- Qué pasó con el decreto Maricarmen
- Qué es la Diputación Permanente y quién la forma
- Por qué ahora sí dan los números
- Si puede aprobarse otro decreto sobre la misma materia
- Qué pasa con el Gobierno tras disolver las Cortes
Antes de empezar: ¿puede el Gobierno aprobar normas con rango de ley?
Antes de meternos con Maricarmen, la Diputación Permanente y la aritmética parlamentaria, conviene ordenar una idea básica.
En España, la potestad legislativa del Estado corresponde a las Cortes Generales, es decir, Congreso y Senado. Lo dice expresamente el artículo 66.2 de la Constitución.
«Las Cortes Generales ejercen la potestad legislativa del Estado, aprueban sus Presupuestos, controlan la acción del Gobierno y tienen las demás competencias que les atribuya la Constitución.»
Ahora bien, la propia Constitución permite que el Gobierno dicte normas con rango de ley por dos vías excepcionales: el decreto legislativo y el decreto-ley.
Decreto legislativo
El Gobierno legisla porque las Cortes le han delegado previamente esa potestad sobre una materia concreta. Se regula en los artículos 82 a 85 CE.
Real decreto-ley
El Gobierno actúa sin delegación previa porque aprecia una situación de extraordinaria y urgente necesidad. Se regula en el artículo 86 CE.
En el decreto legislativo, por tanto, el Parlamento habla primero: delega en el Gobierno mediante una ley de bases, si quiere que el Ejecutivo elabore un texto articulado, o mediante una ley ordinaria, si se trata de refundir varios textos legales en uno solo.
En el decreto-ley ocurre lo contrario: el Gobierno actúa primero y el Congreso controla después.
Decreto legislativo: las Cortes autorizan primero al Gobierno. Decreto-ley: el Gobierno dicta primero una norma por razones de urgencia y después debe someterla al control parlamentario.
Si estás preparando una oposición, esta distinción merece la pena tenerla bastante clara. En nuestro artículo sobre las fuentes del Derecho Administrativo tienes el mapa general de normas y jerarquía para situarlas.
Un real decreto-ley no lo aprueba el Congreso
Ya lo hemos repasado al principio, y si todavía no lo sabes, estás más verde de lo que pensaba.
El real decreto-ley lo dicta el Gobierno. El Congreso no lo «aprueba» después en el mismo sentido en que aprueba una ley. Lo que hace es decidir si lo convalida o lo deroga.
El artículo 86.1 CE permite al Gobierno dictar «disposiciones legislativas provisionales» en caso de extraordinaria y urgente necesidad. Y la palabra provisional aquí no está de adorno.
El decreto-ley puede entrar en vigor desde su publicación —o desde la fecha que establezca la propia norma— sin esperar a una votación previa del Congreso. Pero el artículo 86.2 obliga a someterlo a debate y votación de totalidad dentro de los 30 días siguientes a su promulgación.
Existe ya una norma con rango de ley.
No necesita esperar a la convalidación para desplegar efectos.
Dentro del plazo constitucional de 30 días.
No se vota artículo por artículo en ese momento: es una votación de totalidad.
El artículo 151 del Reglamento del Congreso termina de ordenar el procedimiento: un miembro del Gobierno expone las razones de la norma, se produce un debate de totalidad y, al acabar, los votos afirmativos se entienden favorables a la convalidación y los negativos a la derogación. Puedes consultar el artículo 151 del Reglamento del Congreso.
La extraordinaria y urgente necesidad no es una frase mágica
Que el Gobierno invoque el artículo 86 no significa que tenga barra libre para legislar por decreto-ley.
El Tribunal Constitucional viene repitiendo desde hace décadas que la «extraordinaria y urgente necesidad» es un verdadero límite jurídico, no una fórmula vacía. El Gobierno tiene un margen político de apreciación, pero debe definir de forma explícita y razonada qué situación urgente existe y, además, debe haber una conexión de sentido entre esa situación y las medidas incluidas en el decreto.
La STC 156/2015, recogiendo una doctrina ya consolidada, resume precisamente esos dos controles: justificación de la urgencia y conexión entre el problema y la respuesta normativa.
Que el Congreso convalide un decreto-ley no significa que desaparezcan mágicamente los límites del artículo 86 CE. La convalidación es un control parlamentario; el respeto a la Constitución es otra cuestión.
Y tampoco puede regular cualquier cosa
El propio artículo 86.1 CE impide que un decreto-ley afecte al ordenamiento de las instituciones básicas del Estado, a los derechos, deberes y libertades de los ciudadanos regulados en el Título I, al régimen de las comunidades autónomas o al Derecho electoral general.
Eso no significa que un decreto-ley no pueda tocar nunca una materia relacionada con el Título I. El concepto constitucional de «afectar» es bastante más complejo que eso. Pero para el artículo que nos ocupa basta con quedarse con una idea: la urgencia no elimina los límites materiales del decreto-ley.
Qué pasó exactamente con el «decreto Maricarmen»
Sobra decir que no hay ningún decreto llamado «Maricarmen», no lo busques en el BOE por favor. Estamos hablando, en concreto, del Real Decreto-ley 26/2026, de 29 de septiembre, por el que se adoptan medidas urgentes para la protección de la función social de la vivienda y la ampliación de la oferta de vivienda asequible.
Se publicó en el BOE el 30 de septiembre y entró en vigor el 1 de octubre de 2026. Puedes consultar el texto oficial en el BOE.
Pero duró poco.
El 2 de octubre el Congreso acordó su derogación conforme al artículo 86.2 CE. La resolución se publicó ese mismo día en el BOE. Es decir: el decreto no quedó «pendiente», ni «suspendido», ni fue declarado inconstitucional. Fue derogado por el Congreso.
«El Congreso de los Diputados, en su sesión del día de hoy, acordó derogar el Real Decreto-ley 26/2026, de 29 de septiembre…»
La resolución de derogación puede consultarse aquí.
La votación terminó con 172 votos a favor de la convalidación y 178 en contra. PP, Vox y Junts votaron contra el primer decreto. Y ahí está la clave de lo que viene después: en el Pleno de 350 diputados, los siete diputados de Junts fueron decisivos para que la norma cayera.
Entonces, ¿qué pinta ahora la Diputación Permanente?
Cuando se disuelven las Cortes no desaparece completamente el Parlamento hasta que se celebren las elecciones y se constituyan las nuevas Cámaras.
La Constitución mantiene una especie de guardia parlamentaria para aquellas funciones que no pueden quedarse en el aire: la Diputación Permanente.
El artículo 78 CE establece que en cada Cámara habrá una Diputación Permanente con un mínimo de 21 miembros, en la que los grupos parlamentarios están representados en proporción a su importancia numérica.
Pero tampoco conviene imaginarla como un Congreso en miniatura con capacidad para hacer absolutamente todo. Sus competencias durante la disolución están constitucionalmente delimitadas.
Cuando las Cámaras hubieren sido disueltas o hubiere expirado su mandato, las Diputaciones Permanentes asumirán las facultades que correspondan a las Cámaras, de acuerdo con los artículos 86 y 116 de la Constitución.
Artículo 86.
Justo el de los decretos-leyes.
Por eso, una vez disuelto el Congreso, la Diputación Permanente puede convalidar o derogar los nuevos reales decretos-leyes que dicte el Gobierno. No es un atajo descubierto esta semana: lo dicen expresamente la Constitución y el artículo 151 del Reglamento del Congreso.
¿Quién forma la Diputación Permanente del Congreso?
La composición de la XV Legislatura fue fijada por la Mesa del Congreso. La Diputación Permanente está integrada por la presidenta de la Cámara, Francina Armengol, y otros 68 miembros.
| Grupo | Miembros |
|---|---|
| Partido Popular | 27 |
| PSOE | 24 |
| Vox | 6 |
| Sumar | 6 |
| ERC | 1 |
| Junts | 1 |
| EH Bildu | 1 |
| PNV | 1 |
| Grupo Mixto | 1 |
| Presidencia del Congreso | 1 |
La fuente oficial del propio Congreso recoge el reparto de los 68 miembros más la Presidencia en su comentario al artículo 78 de la Constitución.
En total: 69 personas.
Y ahora viene lo interesante: ¿por qué aquí sí dan los números?
En el Pleno, Junts tiene siete diputados. En la Diputación Permanente tiene uno.
Y eso cambia completamente la aritmética.
Si se repitiera el sentido de voto del primer decreto
El bloque que apoyó el RDL 26/2026 reuniría 35 votos frente a los 34 de PP, Vox y Junts, según la composición actual de la Diputación Permanente.
La cuenta es bastante sencilla.
PSOE aporta 24 miembros; Sumar, 6; ERC, EH Bildu y PNV, uno cada uno; el representante actual del Grupo Mixto corresponde a Podemos; y a ello se suma la presidenta del Congreso. Si todos mantuvieran el sentido de voto que tuvieron respecto del primer decreto, saldrían 35 votos favorables.
Enfrente, PP suma 27, Vox 6 y Junts 1: 34 votos.
Por eso el voto de Junts, que en el Pleno había sido decisivo, deja de serlo aquí.
Ha cambiado el órgano que vota. Y al pasar de un Pleno de 350 diputados a una Diputación Permanente de 69 miembros, cambia también el peso relativo de cada grupo.
RTVE y Cadena SER también han explicado esta aritmética a partir de la composición de la Diputación Permanente. Puedes ver el análisis de RTVE y el de Cadena SER.
Pero no vale exactamente la misma cuenta para los dos decretos
El 29 de septiembre el Gobierno aprobó en realidad dos reales decretos-leyes de vivienda.
El primero, el RDL 26/2026, fue rechazado por PP, Vox y Junts, mientras que el PNV lo apoyó. El segundo, el RDL 27/2026, relativo a la estabilidad de los contratos de arrendamiento de vivienda habitual, también perdió la votación, pero en este caso el PNV votó en contra.
Por eso no puede decirse sin más que «la Diputación Permanente aprobará los dos decretos».
Si todos los grupos mantuvieran su posición anterior, el primero sí tendría esa mayoría de 35 frente a 34. El segundo, en cambio, necesitaría que cambiara algún voto.
La Diputación Permanente no «aprueba» el real decreto-ley en origen. El Gobierno dicta la norma y la Diputación Permanente decide después si la convalida o la deroga. Parece una cuestión de palabras, pero jurídicamente es la diferencia fundamental.
La gran pregunta: ¿puede el Gobierno volver a aprobar un decreto-ley después de que el Congreso lo haya tumbado?
Esta es la parte que más cuidado exige.
El RDL 26/2026 está derogado. No puede «revivir» porque cambie el órgano que va a votar.
Si el Gobierno quiere recuperar aquellas medidas necesita aprobar una nueva norma: otro real decreto-ley, con nueva fecha, nuevo número, nueva publicación en el BOE y un nuevo procedimiento de convalidación.
Ahora bien, la Constitución no contiene una prohibición general de volver a dictar un real decreto-ley sobre una materia que ya hubiera sido objeto de otro decreto-ley rechazado.
Eso tampoco significa que cualquier repetición sea automáticamente irrelevante desde el punto de vista constitucional. El nuevo decreto tendrá que justificar por sí mismo el presupuesto de extraordinaria y urgente necesidad y respetar todos los límites del artículo 86 CE. Y cuanto más se parezca el nuevo texto al que acaba de ser rechazado, más interesante será examinar cómo motiva el Gobierno esa nueva utilización de la legislación de urgencia.
Y tenemos un precedente muy parecido. También sobre vivienda
En diciembre de 2018 el Gobierno aprobó el Real Decreto-ley 21/2018, de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler.
El Congreso lo derogó el 22 de enero de 2019 al no convalidarlo. La Resolución de derogación está publicada en el BOE.
Poco después, el Gobierno aprobó un nuevo Real Decreto-ley 7/2019, de 1 de marzo, también de medidas urgentes en materia de vivienda y alquiler. No era simplemente el mismo documento con otro número: incluía cambios, pero recuperaba buena parte del terreno regulatorio del decreto anterior.
Y aquí aparece el paralelismo interesante: las Cortes ya estaban disueltas y el nuevo decreto acabó siendo convalidado el 3 de abril de 2019. El acuerdo consta en la Resolución publicada en el BOE.
Un decreto-ley sobre vivienda fue rechazado por el Congreso en enero de 2019 y, semanas después, el Gobierno aprobó otro decreto-ley sobre la misma materia que terminó siendo convalidado cuando las Cortes estaban disueltas.
Por eso, si el Gobierno vuelve a acudir a esta vía normativa, la pregunta jurídica relevante no será simplemente «¿lo han vuelto a aprobar?», sino qué cambia respecto del RDL 26/2026 y cómo se justifica de nuevo la extraordinaria y urgente necesidad.
¿Y el Gobierno no está en funciones cuando se disuelven las Cortes?
No.
Y esta es una de esas trampas bastante agradecidas para un examen.
La confusión suele venir de pensar esta secuencia:
disolución de las Cortes → Gobierno en funciones → elecciones.
Pero no funciona así.
La secuencia correcta es otra:
disolución de las Cortes → elecciones → Gobierno en funciones.
El artículo 101.1 CE establece que el Gobierno cesa tras la celebración de las elecciones generales, además de en los supuestos de pérdida de confianza parlamentaria, dimisión o fallecimiento de su presidente.
La Ley 50/1997, del Gobierno, reproduce la misma regla en su artículo 21.
«El Gobierno cesa tras la celebración de elecciones generales, en los casos de pérdida de la confianza parlamentaria previstos en la Constitución, o por dimisión o fallecimiento de su Presidente.»
Por tanto, la disolución de las Cortes no convierte automáticamente al Gobierno en un Gobierno en funciones.
Si las elecciones se celebran el 29 de noviembre, hasta ese momento el Ejecutivo sigue siendo un Gobierno con plenitud de funciones. Después de las elecciones se producirá el cese constitucional y continuará en funciones hasta la toma de posesión del nuevo Gobierno.
Si quieres profundizar en esta parte, tiene bastante relación con nuestro artículo qué pasa si dimite el Presidente del Gobierno, donde explicamos precisamente la lógica del cese y la continuidad del Ejecutivo.
Lo que deberías quedarte para el examen
- La potestad legislativa del Estado corresponde a las Cortes Generales: art. 66.2 CE.
- El Gobierno puede dictar normas con rango de ley mediante decreto legislativo o decreto-ley.
- El decreto legislativo exige una delegación previa de las Cortes: arts. 82 a 85 CE.
- El decreto-ley exige extraordinaria y urgente necesidad: art. 86 CE.
- El decreto-ley debe ser convalidado o derogado dentro de los 30 días siguientes a su promulgación.
- Cuando el Congreso está disuelto, esa función pasa a la Diputación Permanente: art. 78.2 CE.
- La Diputación Permanente del Congreso tiene actualmente 69 miembros contando a su presidenta.
- Un decreto-ley rechazado no revive: para recuperar sus medidas hay que dictar una nueva norma.
- La disolución de las Cortes no deja automáticamente al Gobierno en funciones: art. 101 CE.
Entonces, ¿qué ha ocurrido realmente?
La secuencia jurídica es bastante clara.
El Real Decreto-ley 26/2026 fue aprobado por el Gobierno, entró en vigor y posteriormente fue derogado por el Congreso el 2 de octubre.
Después se produjo la disolución de las Cortes, lo que hace que determinadas funciones constitucionales del Congreso pasen a la Diputación Permanente, entre ellas las previstas en el artículo 86 CE respecto de los decretos-leyes.
A partir de ahí, la cuestión relevante ya no es de actualidad política, sino estrictamente jurídica: qué puede hacer la Diputación Permanente, con qué composición y qué mayoría necesita para convalidar o derogar un eventual nuevo real decreto-ley.
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Apuntarme gratis a la newsletterPreguntas frecuentes sobre la convalidación de un decreto-ley
¿Quién aprueba un real decreto-ley?
Lo dicta el Gobierno al amparo del artículo 86 CE. El Congreso —o la Diputación Permanente cuando corresponda— decide después si lo convalida o lo deroga.
¿Cuánto tiempo hay para convalidar un decreto-ley?
La Constitución fija un plazo de 30 días desde su promulgación para que el Congreso se pronuncie expresamente sobre su convalidación o derogación.
¿Puede la Diputación Permanente convalidar un decreto-ley?
Sí. El artículo 78.2 CE le atribuye las facultades correspondientes al artículo 86 cuando las Cámaras han sido disueltas o ha expirado su mandato. El artículo 151 del Reglamento del Congreso lo regula expresamente.
¿Puede el Gobierno volver a aprobar un decreto-ley que el Congreso ha rechazado?
El decreto rechazado queda derogado y no revive. Sin embargo, la Constitución no contiene una prohibición general de dictar posteriormente otro real decreto-ley sobre la misma materia. El nuevo texto deberá cumplir de nuevo los requisitos del artículo 86 CE y someterse a su propia convalidación.
¿Interviene el Senado en la convalidación de un real decreto-ley?
No. La Constitución atribuye la convalidación o derogación al Congreso de los Diputados. Otra cosa es que, una vez convalidado, se acuerde tramitar el texto como proyecto de ley por el procedimiento de urgencia.
¿Disolver el Congreso significa que el Gobierno pasa a estar en funciones?
No. Conforme al artículo 101 CE, el Gobierno cesa tras la celebración de las elecciones generales. La mera disolución de las Cortes no produce ese efecto.
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